[人民法院报]林剑锋：以立案监督推动“登记制”更好落地

立案登记制改革系列谈

以立案监督推动“登记制”更好落地

　　尽管立案登记制在改革推进中难免面临着“上有政策、下有对策”的种种障碍，甚至是“地雷阵”的困境，但对立案监督的高度强调，无疑展示了最高人民法院坚定推行立案登记制改革“壮士断腕”式的决心。

　　最高人民法院发布的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称《意见》）对立案登记制改革在全国法院系统内的推行予以了更为全面、具体化的规范，其中的立案监督部分，对于立案登记制改革能否达到预期效果意义重大。

　　一、加强立案监督的现实意义

　　毫无疑问，立案登记制的确立，从制度上避免了因案件过多、地方干预、案件敏感等非法律因素所致的“立案难”现象的出现，对保障当事人的合法诉权，避免发生因“诉讼无门”引发的上访现象意义重大。与此同时，“立案难”的存在具有一定的现实因素，现有的司法资源配置状况、行政权主导下的司法机关运作方式，乃至法官的思维方式都留有立案审查制的烙痕。

　　可以预见，在推行立案登记制过程中肯定会面临不少的现实阻力或障碍，而且克服这种阻力和障碍的难度也不小。因为法院立案工作从“审查制”改为“登记制”，必然会对作为制度推行者的法院与法官产生方方面面的压力。这种压力既来自于司法技术操作层面，也包含有地方司法实践的现实因素。

　　案件数量剧增导致案多人少问题进一步凸显。立案登记制导致原先人为压制的纠纷将大量涌入法院，这将进一步加剧司法资源紧张与诉讼案件快速增长之间的矛盾，由此导致法官案件审判压力的增加。

　　推行立案登记制，将在一定程度上改变地方法院与地方行政机关之间的关系与格局，特别是随着行政诉讼与国家赔偿案件的增加，越来越多的行政部门及领导干部将站上被告席。即便仅是立案环节，在立案登记制下，下级法院司法权去地方化的过程，将不断充斥着司法权与行政权的博弈，这种博弈将使法院领导或法官个人承受来自于同级地方政府部门的巨大压力。

　　《意见》在明确登记立案范围、规范登记立案程序、健全配套机制、制裁违法滥诉的同时，还必须通过全方位、多层次、规范化的监督体系加强对立案工作的监督，以使立案登记制能真正落到实处，以使改革切实达到预期效果。

　　二、加强立案监督的内容

　　为了切实强化立案登记制的改革效果，《意见》分别从“加强内部监督”、“加强外部监督”以及“强化责任追究”三个方面构建起全方位、多层次、规范化立案登记工作的监督体系。

　　完善多元化的法院内部监督途径。《意见》强调内部监督应充分发挥上级法院的审级监督职能，必要时，可提级管辖或者指定其他下级法院立案审理。法院在立案过程中，无论是“当场登记”还是“在规定期限内”，若决定不予受理，法院必须给予当事人书面形式的答复——裁定书。按照现行法律规定，不予受理裁定书属于法定可上诉的裁定之一，因此上级法院对于下级法院立案工作的监督原则上可以通过上诉予以实现。

　　建立多元化外部主体的全方位监督体系。依据我国宪法规定，作为立法机关的人民代表大会及其常务委员会有权对人民法院进行监督，而作为法律监督机关的人民检察院也有权对人民法院的审判活动进行监督，这两者都属于国家监督。而人民群众与新闻媒体对法院及作为公职人员的法官进行监督，也是宪法所赋予公民监督权的应有内容，此种监督属于社会监督。《意见》不仅明确了上述多元化主体对于人民法院立案工作的监督方式与途径，并要求各级人民法院在接受此种监督时，应持自觉与主动的姿态，强调对人大的监督应“及时提出整改和落实措施”，对检察院的法定监督方式应“依法审理”与“及时处理并书面回复”，对新闻媒体与人民群众的监督应“及时回应”。这不仅使宪法所规定的各种监督权力在法院立案工作中得到具体落实，也进一步强化了立案监督的效果。

　　强化责任追究。作为对以上两种内外部法定监督之有益补充，《意见》也将法院监察部门的执纪监督纳入立案工作监督体系的范畴，以期通过强化对法官个体的行政责任、领导责任乃至刑事责任的追究，确保立案登记制改革的顺利进行。《意见》中提及的“有案不立”、“拖延立案”、“人为控制立案”、“年底不立案”等均是实务中存在的“土政策”。这些现象的存在，构成了“立案难”这一热点问题多年来难以彻底解决的现实原因。针对这种司法顽疾，上述种种监督方式，尤其是法定化的监督途径往往无法取得切实的效果。有鉴于此，《意见》试图通过强化对个体法官的行政责任以及对法院领导人的领导责任的追究，使立案法官及其领导必须在“依法”和“半合理”之间做出正确选择，以形成消除上述顽疾的倒逼机制。

　　三、立案监督的界限

　　人民法院立案属于司法审判的“入口”环节，究其本质而言属于法院行使司法权的行为，因此对于法院的立案监督还须遵循司法权行使的一般规律。无论是法院内部监督，还是外部监督，都应纳入规范化、制度化的轨道，适当的监督有助于强化制度的效果与预期，而过度或不当的监督则容易走向“干预司法”的另一极端，进而背离制度改革的初衷。

　　立案登记并不是简单的“窗口挂号”，但不完善的制度却导致在司法操作层面，进一步模糊了立案登记制实施过程中“监督”与“干预”的界限。我国目前没有实行律师强制代理制度，诉讼成本相对低廉化，部分群众法律意识还有待提高，无理缠讼当事人依然存在，党政机关、人大、新闻媒体对于法院监督欠缺规范化等现实状况，加剧了“正当监督”与“不当干预”之间的模糊性。立案登记制的实施可能会给民众一种误解，即任何纠纷都可以轻易地进入法院并通过司法程序获得解决。当法院以不符合条件为由不予立案时，无理缠讼的当事人通常会借助于党政机关、人大、新闻媒体等非司法机关力量，要求相关机构行使监督权。相关的机构与团体基于所谓的“司法为民”或其他不正当因素，对法院在立案工作上施压。此种意义上的立案监督，已经越过监督的界限。有鉴于此，《意见》一方面强化从内部到外部的立案监督体系，另一方面强调相关监督机关、团体或个人的依法监督与规范监督。由此，明确了立案监督的界限，防止被以“监督”之名行“干预”之实。