“预算法治研讨会”综述
2010年5月8日，由william威廉亚洲官方法学院与中国法学会宪法学研究会联合主办的全国预算法治学术研讨会在william威廉亚洲官方学术会堂隆重举行。本次会议由william威廉亚洲官方蒋劲松教授负责召集，大会共收到论文25篇，来自全国各地理论研究院所以及人大、政府等实务部门的60余位代表参加了会议。会程为期一天，与会学者济济一堂，研讨热烈密集。
开幕式由会议主办方代表、william威廉亚洲官方法学院刘双舟副教授主持，他简要地报告了会议的缘起和学术初衷，并介绍了出席开幕式的嘉宾。william威廉亚洲官方校长助理兼研究生部主任赵丽芬教授代表学校致欢迎词。全国人大财经委员会主任委员尹中卿先生，中国宪法学研究会会长、中国人民大学法学院院长韩大元教授先后在开幕式上讲话。最后，william威廉亚洲官方法学院党总支副书记包英娟女士宣读了学校关于成立“william威廉亚洲官方宪政与司法改革研究中心”的决定。
全天的会议围绕“我国预算民主与法治建设之路”的主题展开，分为“大会交流”和“小组讨论”两个部分，分别由中国宪法学研究会副会长、中国社会科学院法学研究所莫纪宏研究员和中国宪法学研究会副会长、中国政法大学法学院副院长焦洪昌教授担纲主持人。以下按照会议流程及个人发言情况，择要述之。
一、大会交流
中国人民大学法学院朱大旗教授首先发言，题为《科学发展与我国〈预算法〉修订应特别关注的五大问题》。朱教授指出，预算法治对于整个国家的经济发展、社会的稳定、政治的清明以及国家综合实力的提高发挥着巨大的推动作用；而目前，实行了十多年的现行预算法存在着一系列的不适应性，正面临修订，该项工作千头万绪、错综复杂。进而，朱教授从科学发展观和建立适应社会主义市场经济体制和和谐社会发展需要的公共财政制度的要求等角度分析了我国预算法修订需要特别加以关注的五大问题：1、立法目的和立法宗旨应当是以确保人民公共需要最大化实现的目标能够在各具体预算制度中加以体现；2、预算法的修订还应确立全口径预算管理原则，将政府的全部收入、支出纳入预算管理范围，取消预算外资金，建立一个包括政府公共预算、国有资本运营预算和社会保障预算在内的完整、真实、准确反映政府财政收支状况的“复式预算体系”；3、实现中央和地方财力与事权相匹配；修订预算法，应简化预算级次、健全财政体制，完善分税制与转移支付制度，赋予地方政府举债权力，实现中央和地方财力与事权相匹配；4、修订预算法，还应实现预算权力在政府与人大之间的合理配置，尤其应补强预算编制、审议机构，加强预算工作人员配备，提高政府与人大理财能力，促进预算编制的科学、合理、公平及预算审议的实质化，加强对权力运行的制约与监督；5、修订预算法，应明确确立预算公开制度，逐步提高预算透明度，推进公民参与预算、监督预算的民主政治进程，建立健全由全国人大常委会主导的多种多样的民主理财制度。
william威廉亚洲官方财经研究院院长王雍君教授作了题为《预算法修订的核心命题》的即席发言。他指出，预算法修订涉及很多命题，但核心命题应当是充分融入宪政的理念和精神。这样说的原因有两点：首先，在世界范围内，宪政的起源与财政权有着密切的关联，在很大程度上，宪政的道路也就是议会掌握财政权的道路，而限制政府权力的手段上，在财政权方面议会首先抓取的是课税权，其后就是控制预算权，在现代社会，限制政府权力的焦点在于控制预算权；第二个原因是中国已经从计划经济转向市场经济，国家治理模式也迈入了以公共预算为核心的新的公共治理的时代，预算成为各级政府施政的利器。上述核心命题具体又可以分为两个支命题。一个是限制权力。整个预算过程的方方面面，政府的自由裁量权越来越大。而预算法的修订的一个任务就是通过预算制度设计保证我们的政府是一个安全的政府，发达国家已有的经验告诉我们，预算乃是议会控制政府的主要工具。因此，如果不将限制权力的理念融入预算法之中，预算法的修订便会偏离主线。现代宪政有两个支柱：一个是限制行政部门的权力（有限政府），另一个是鼓励政府积极作为（有效政府）。因此，在另一个层面上，预算又应成为支撑政府积极施政的工具。而为实现上述两个层面，预算法必须贯彻授权原则，即如果未经代表公民的立法机关的同意，行政部门既不能向人民拿钱，也不能实施任何开支。王教授在发言的最后还分析了预算法修订中的一个具体问题：部门法与预算法的关系。教育法、科技法等诸多部门法都对预算有规定，这就把预算法边缘化了，财政收入分配的比例应当通过预算程序设定，而不能由部门法预先设定。 综之，必须把预算作为国家治理的最基本、最重要、最正式和最频繁的平台。
武汉大学税法研究中心主任熊伟教授的报告《回归宪法与法律——国有资本经营预算之嬗变》，结合预算法的一般原理，讨论了围绕国有资本经营预算所存在的五个理论问题。熊教授首先介绍了单独编制国有资本经营预算的特别意义，并指出预算法的规定主要针对公共预算，很多内容都无法直接适用于国有资本经营预算。第三个问题是，预算法及其实施条例中都提到了国有资产经营预算，其与国有资本预算的范围和口径是否相同呢？熊教授认为是有区别的，前者包括土地出让金、矿产资源等，而后者则主要是涉及国有企业的收入和支出。第四，现行的国有资本经营预算的支出中规定的三类（资本性开支、费用性开支和其他开支）都只是在国有企业内部循环，而没有与公共预算建立一种联系。依据宪法关于社会主义公有制的要求，熊教授着力挖掘国有资本经营预算的宪法意义，意在从制度上建立其与公共预算、社保预算等的关联。
厦门大学法学院周刚志副教授作了题为《论预算的法律效力》的发言。他指出，就财政预算的法律效力而言，世界上存在两种模式：美国模式和德国模式。二者各有优劣。美国的国会只通过一个预算解决方案，相对于“概算”，而具体的预算则由拨款委员会制定，真正对政府发生效力的便是此拨款委员会通过的拨款法。其优点在于比较好地贯彻了民主原则，且能对预算执行当中的支出进行直接的控制；缺点在于容易导致公共支出的扩大，财政赤字膨胀。德国实行行政主导的预算体制，预算只具有授权的效力，而不是课以义务。作为授权法，预算只能控制行政机关支出的项目和最高额，但不能控制行政机关对于国会通过的预算的不执行，即预算不具有强制性。中国的预算制度在形式上像美国，但实质上更像德国，财政预算具有“授权规范”与“强制规范”的双重特征，人大及其常委会可以通过行使罢免权、质询权、否决权等维护其法律效力，立法亦可通过建立纳税人诉讼、居民诉讼等制度适当扩展财政预算的外部效力。
william威廉亚洲官方蒋劲松教授是本单元最后一位发言人，他报告的题目是《宪法预算制度初论》。从法学角度研究预算制度，可以区分为宪法层次和宪法下位法层次的研究，而宪法学就要从宪法层次上来认识并论述预算制度。宪法层次上的预算制度，可简称为“宪法预算制度”，乃由宪法文本、宪法惯例等规定，表达宪法对预算制度定位、性质、内容及功能等的理解，其具有最高性和底线性。宪法预算制度有两大功能：综合服务宪法的各项基本原则（人民主权原则、法治原则、分权制衡原则和基本权利原则）；确认预算的法律效力。就宪法预算制度的内容而言，一方面，宪法文本应明确规定若干实体性预算问题，如预算主体的权力和义务等，以规范和约束预算关系主体的基本预算行为。第二方面，宪法的预算规定还要明确划定预算程序的底线，足以指引和确定预算关系主体的基本预算行为。第三方面，宪法的预算规定应赋予选民预算监督权（借助代议制）和预算参与决定权（直接民主），从而推动预算主体从行政机关、代议机关扩大为行政机关、代议机关和公众三方，并实现三方的权力与义务的正确配置，形成更好地服务宪法各项基本原则的新型宪法预算制度。蒋教授进一步指出，无论从纵向历史发展还是横向各国情势来看，都必须赋予预算制度在宪法文本中以战略要冲地位。宪法文本只要将预算制度的一系列节点提升到宪法层次，列为宪法问题，并直接规定之，那么，宪法文本规定预算制度的文字就不可能三言两语，而必然具有相当规模，甚至构成从实体到程序，从预算草案的编制最终到决算草案的决定的完整的宪法规范体系。
在点评阶段，清华大学法学院林来梵、南开大学经济学院马蔡琛以及兰州大学经济学院杨肃昌等三位教授对以上五位报告人的发言和论文进行了精彩点评，其间不乏幽默的表达和独到的学术见解，会场里不时爆发出热烈的掌声。
林来梵教授点评道，这五篇论文都具有相当的水准，共同承载了如下三项优点：1、都有浓烈的问题意识，针对当下中国现实存在的问题而提出自己建设性的意见；2、都有独立的学术见解，许多观点令人振聋发聩。比如朱大旗教授认为预算法修订应该首先修正立法宗旨，确保人民公共需要的最大化。蒋劲松教授认为应当从整个宪法框架的角度把握预算制度，这是非常重要的见解。预算制度是非常重要的宪法制度。我国现行宪法却没有独立的预算条款，而是分散在三个授权条款之中。这与许多成熟的立宪国家不同，如德国、日本，他们的宪法典之中都有专门的一章来规定财政问题。因此，在这一点上，蒋劲松教授的意见是值得认肯的，但根据他的观点，也自然会导出宪法修改的问题，这就成为一个重大的值得我们认真探讨的问题。其他学者也分别提出了令人感佩的学术观点。3、这五个报告都具有宪法视野的高度。结合前面尹中卿主任的发言，有一个问题需要我们重视，那就是：预算法治化能否成为我国当下宪政改革的突破口？我个人认为是可能的，至少可以作为一个切入点。一个合理的预算制度的建立，将带动宪政框架中的许多制度建设，如人大和政府的关系、中央与地方关系、公民基本权利的保障、法治政府的建设等等。对此，五位报告人都提出了自己精彩的见解，令人感佩。
马蔡琛教授接着发言，他首先用具有鲜明文学特色的语言表达了对以上各位报告人观点的赞赏，然后谈了自己对于预算问题五点辩证认识。1、辩证地认识预算在施政者心目中的地位和作用；2、辩证地认识人大监督的作用，应当重视监督预算的机关的人员构成的公开；3、辩证地认识1994年预算法，应认识到“劣法亦法”，在其修改前应得到尊重，而不应打着科学的旗号做违法的事；4、在预算运行过程中，要从技术上入手，因为预算盘子是有限的，支出问题还是要回到收入上来考虑，比如美国的随走随付的制度就值得我们借鉴；5、对于国际经验要辩证地思考，要牢记我们是大陆法系国家。
最后，杨肃昌教授从审计的角度点评了五位报告人的报告。他认为，朱大旗教授所谈到的五个问题居于不同的层次，可以说涉及到我国预算制度改革的现在和未来。而其中“立法目的”则似乎不仅仅是目的的问题，而更是基础问题或者说理念问题。于是杨教授觉得这五个问题可以概括为“一个基础、三个举措和一个关键”。其中，预算权力的分配乃是关键，如果这个关键不解决，所谓的预算法的修改也就是换汤不换药。熊伟教授的论文主张将国有资本经营预算中的一部分纳入公共预算，杨教授认为，如果人大目前的监督力量不加强，则这样做也没多大意义。蒋劲松教授的论文是一份非常难得的启示录，其中诸多内容的实现以人大制度和政治体制的完善为前提，透露出作者试图将预算制度改革作为政治体制改革的突破口。杨教授对此深表赞同，并指出2008年深圳的政治改革草案就是以预算改革为切入口的，这是一个非常有益的路径。
二、小组讨论
第一组：宪法、法律与预算
江苏社会社会科学院法学研究所助理研究员钱宁峰以《预算的宪法责任》为题发言，他指出，与宪法规范的特性有关，宪法中没有预算的法律责任的规定，而现实中政府的预算案无法在人大通过的时候政府究竟应该承担什么责任，于是就成为争议问题。提出预算的宪法责任的问题，其背后的动因可能是预算的司法性。钱研究员认为，要正确认识预算的宪法责任，必须区分政治责任和法律责任，而宪法责任应该是一种政治责任，而不是法律责任。在预算领域，要慎言预算的司法性问题，同时加强预算的民主监督。
北京航空航天大学法学院王锴副教授第二个发言，题目是《公债的宪法基础》。他认为，公债的发行涉及国家的收入和人民的生活，并且由于公债是一种国家与公民之间的债权债务关系，所以有必要从宪法的角度进行研究。那么，宪法是否允许国家以发行公债的方式来增加收入呢？王副教授指出，公债的宪法依据可能是《宪法》第14条第3款。但是由于公债会对法律保留原则、民主原则、平等原则构成损害，所以有必要设定公债的宪法界限，比如在发行的用途、规模等方面。而且从主体、实质要件、形式要件等方面看，公债合同都属于行政合同，公债就属于一种公法之债，于是有关公债的争议就可以通过行政诉讼的方式解决。
山东工商学院法学院张献勇副教授紧接着作了题为《预算审批监督地方性法规的几个问题》的报告。到目前为止，除新疆外我国大陆其他省级行政区域都制定了预算审批监督地方性法规。以1979年《地方组织法》等4部法律的颁布为结点，我国预算审批监督地方立法大体可分为四个阶段。而自2006年《监督法》颁布以来，有6个省、直辖市制定了新的地方预算法规或对原地方预算法规作了修改。与诸上位法相比较，这六部地方预算法规都包含了正价值条款、负价值条款和无关联条款。在以上细腻的实证分析的基础上，张副教授认为，在应然意义上，地方预算法规应由地方人大而非其常委会制定，其内容应兼备规范性和针对性，而且在未来《预算法》修订后，地方预算法规也应予以废止。
湖南大学法学院宋槿篱副教授围绕“预算的本质”和“完善我国预算制定程序”这两个问题作了发言。宋副教授认为，无论从历史层面还是从现实层面看，预算的本质都应当是监督，即对政府的收入和支出进行监督和制约，她从各个方面论证了自己的观点。我国预算编制内容不够科学、预算编制时间也不合理，预算编制的形式也有待进一步完善。在预算审批制度方面，宋副教授也指出了若干缺陷，并提出了完善的建议。
william威廉亚洲官方法学院叶茂同学作为与会代表中唯一一位硕士研究生做了题为《论预算法律责任及其立法完善》的发言。通过对预算法律责任的性质进行分析，叶茂同学指出，其是一种政府经济法责任，并有其特殊的构成要件与多样化的责任形式。而我国现行立法对预算法律责任的规定存在不足之处，如违法行为规定过于简单、法律责任形式单一、程序性规定缺失等。通过借鉴国外的相关立法经验，叶茂同学提出了完善我国预算法律责任的若干建议，包括强化各级人大的监督权、细化预算违法行为、拓宽法律责任形式等。
针对以上报告人的发言，南京财经大学法学院范毅教授作了全面而不失尖锐的点评。几位发言人都提到了法律责任的问题，范教授对钱宁峰研究员的观点表达了赞同意见，预算责任是一种宪法责任，而后者又可归结为一种政治责任。在这一点上，范教授指出，叶茂同学所主张的预算责任存在经济赔偿责任、刑事责任等形式，且找到了俄罗斯的相关案例来证明，但自己并不赞同。王锴老师为政府发行公债找到了宪法第14条作为规范依据，并基于公债作为公法之债的性质认定而推导出公债可诉，这一点范教授不太同意。进而，范教授反对宋槿篱副教授将预算视为一种监督的观点，而是认为预算就是一种有计划的资源配置。而我们也不能对预算法的修改寄予过高的期望，其也无力承担人们所期待的权力横向和纵向配置的任务。
范毅教授发言后，宋槿篱副教授作了积极回应，并提供了加拿大的相关经验供大家参考。之后，曾任河北人大财经委员会主任的王清秀先生介绍了河北省人大在预算审批方面的实践经验。王主任丰富的阅历、幽默的谈吐以及在预算审批方面高度的业务能力赢得了现场听众的阵阵掌声，也将会议的气氛又一次推向高潮。
第二组：人大与预算
在第二小组的讨论中，辽宁大学法学院闫海副教授第一个发言，发言的题目是《立宪政体、代议民主与公共预算》，比较全面地介绍了日本在预算法治方面的经验与教训。闫副教授指出，立宪政体是指在宪法上设计国家权力结构及运作制度，并依据宪法施行国事的政治体制，代议民主、公共预算是立宪政体的两项重要内容。历经120年发展，日本立宪体制由明治宪法上君主主权转变战后宪法的国民主权，国会及其预算职能随之发生改变，地位日益凸显，形成较为成熟的国会审议预决算法律制度。通过梳理日本在预算审议方面的经验，他试图从中为我国修改预算法找到一些有益的借鉴，从而此为契机，深化预算体制改革，积极推进宪政国家建设。
广东商学院法治研究所朱孔武副所长的报告主要对河北省承德市人大两次退回政府预算草案的案例进行了法理分析。其在发言中指出，政府预算具有高度政治性，其编列与执行的本质更是政治性的，但是预算政治仍需要接受法治原则的拘束，地方政府预算的编列与审议必须依法律规范为之。承德市人大两次退回政府预算草案，并没有突破预算初审程序。随着地方人大预算审查监督实践的发展，有必要关注人大否决预算草案的可能性及其补救措施。行政权与立法权在预算审议过程中的良性互动是预算初审程序核心要素，有助于丰富人民代表大会制度的内容。
中北大学讲师张国先生在发言中谈到，地方人大对政府预算的监督，作为其行使监督权力和履行监督义务的一个重要方面，它对社会公共利益和民生权益的维护以及政府官员的廉洁从政都发挥着极其重要的作用。这种监督要想取得理想的效果，就必须以全程监督和全员监督的理念为指导，树立起大监督的意识，着力推动监督方面的法律和制度建设，并要确保信息渠道的畅通无阻，监管好预算外资金的具体流向，从而避免监督中存在的严重的形式主义，提高监督的专业性和主动性。
三位报告人发言之后，诸多与会专家进行了现场互动，以夹评夹议的形式，对三位报告人的报告作了回应，气氛热烈。
第三组：审计与预算
黑龙江省人大常委会预算工作委员会白志刚副处长从地方人大预算工作实践的角度，针对预算法的修改完善作了深入思考，提出了比较全面的意见和建议。白处长指出，对如下问题，预算法修改稿没有写或者说规定得不够充分，建议给予足够重视和考虑，比如健全完善财政管理体制，合理界定国家机关内部的预算权力，明确人大对部门预算审查监督的权力，统一协调预算法与部门法定支出的冲突，坚持预算公开引导公民参与预算坚持人民银行经理国库制度以及增加预算法律责任规定等七大问题。
william威廉亚洲官方法学院讲师李炎在发言中主要讨论了法治视野下预算公开的问题。他指出，预算公开是指预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算、内容等整个过程都必须依法通过适当方式向社会公开，一般是指经权力机关批准的预算和决算的内容依法向社会公开。它是构建公共财政框架、强化政府公共受托责任的制度安排，也是建设民主政府、法治政府的应有之义。通过梳理我国预算公开的基本发展脉络，李老师建议，应当在新修订的预算法中增加关于预算公开的规定，明确规定预算公开主体及其义务与责任、预算公开的范围以及信息的具体化程度，以保证预算公开横向和纵向的完整性。
上海财经大学法学院讲师肖明以“国十条”和“救市法案”为例，呼吁强化对积极财政政策的预算监督。他主张运用公权与私权二元对峙博弈的传统宪法学分析框架来认识预算的问题。从2008年底开始，为了抵御金融危机给我国经济发展所带来的冲击，我国实行了积极的财政政策。从宪法的框架内观察，公共财政政策应该受预算监督，以体现财政的民主性和法治性，其中落实宪法赋予人大机关的预算权力是强化监督的关键，也是实现“有限政府”和“有效政府”的调节器。而由于宪法规范的缺失以及宪政监督机制的空置，我国相关财政政策的出台缺乏公共财政精神。所以，完善宪法，强化预算监督机制，是我国建立公共财政制度必须努力的方向。
在三位报告人发言完毕之后，兰州大学经济学院杨肃昌教授发表了精彩点评。杨教授指出，我们过分强调了人大代表和常委会委员的素质问题，这无形中实际上遮掩了某种制度问题。我们也不应强调施政者重视什么，预算的问题不单单是施政者重视不重视的问题。另外，理论研究和现实存在一定程度的脱节是正常的，而且理论工作者和实务工作者的贡献也不同。白志刚的报告与上午朱大旗教授的报告内容相近，都是针对预算法修改，但由于报告人的身份特殊，所以提供建议操作性较强，比较具体，而且其中不乏创新性思考。对于李炎讲师的报告，杨教授认为，不是说把钱用于公共目的便是公共财政，后者实际上是宪政财政，因此将预算公开置于法治视野下是非常有意义的，但杨教授不认为预算公开法律化能解决一切问题。对于肖明老师的观点，杨教授基本赞成，但对一些具体的细节则提出了一些商榷意见。
三、大会总结
经过一天的紧张、热烈而密集的研讨，本次会议的规定议程已经全部完成。在william威廉亚洲官方刘双舟教授的主持下，黑龙江省人大常委会预算工作委员会李黎明主任、william威廉亚洲官方的王雍君教授以及清华大学法学院林来梵教授代表大会作总结发言。
李黎明主任在发言中谈了自己对本次会议的感想。他指出，作为一名对理论诉求比较强烈的实务工作者，今天的会议非常成功，让他受益匪浅，感谢蒋劲松老师为大家准备了如此丰盛的精神大餐。这个会议有四大优点：覆盖面比较宽，研究层次比较深入，破解当前预算制度的难题的针对性比较强，而且一些理论不仅具有理论性，也具有实践性，充满了理论激情。最后，李主任建议把本次会议的一些核心观点整理出来，上交给全国人大参考，并希望在预算法颁布之后，各位与会专家能够和黑龙江人大预算工作委员会合作，为相应地方性法规的修改提供智力支持。
王雍君教授认为，讨论预算法修改的问题，必须具备深厚的预算专业知识。作为经济学、法学、政治学乃至管理学等诸多学科的交汇点，对预算存在多种研究路径，而其中最有价值的角度恐怕要数宪政的角度。公共财政实质上就是政府花人民的钱，所以，政府作出拿多少钱和怎么花钱的决定，都直接联系于全体公民的福利。曾经说：“课税的权力是毁灭的权力。”王教授套用美国马歇尔大法官的名言指出：“预算的权力既可能是毁灭的权力，也可能是建设的权力。”政府拿人民的钱，就要替人民办事。不是服务于公共福利的财政制度就是一种剥削制度。在现代民主社会，政府拿人民的钱、花人民的钱都需要授权，而授权则自然联系到受托责任的问题。今天我们讨论预算法修改，核心问题其实有两个：第一，如何通过修改预算法推进责任政府的建设？如何加强人大对政府预算的实质性审查？第二，如何把绩效的观念融入预算经费的管理中去？
林来梵教授对全天的会议进行了全面而高度的总结，他指出，本次会议内容丰富，与会人员具有多样性的背景，交流比较充分。就实体内容而言，林教授谈了三点感受：1、预算法治是许多学科研究的课题，从法学的角度看也是法学的重要领域，预算法治的问题是宪法的问题，应提高到宪法的高度，纳入宪政的框架内加以分析。2、预算的本质是什么？对此问题，各个学科都会有不同的把握，但从法学的角度看，预算的本质就是如何规范社会资源再分配的过程，即社会资源再分配的正当性问题。因此可以说，预算制度内含着控制公共权力的精神，此种控制乃是财政立宪主义的题中应有之义。3、中国的政治体制改革现在走到瓶颈，预算法治建设将可能成为推动中国政治体制改革的切入点。以上乃是听取各位报告人发言的一些体验，在此基础上，林教授表达了五点期待，即呼吁学界对预算法治的研究要做到五个结合：1、要将法学对预算的研究和其他学科的研究结合起来，推动交叉研究；2、要将理论研究和实践研究结合起来；3、要将宏大叙事和精细技术结合起来；4、要将实然的研究和应然的研究结合起来；, , , 5、要将国内法的研究和国外成熟法治国家预算法的研究结合起来。
