近日来，温州等地出现了建设用地使用权到期的新闻报道。建设用地使用权尤其是住宅建设用地使用权到期后如何续期、是否应当缴费等，引起了社会的普遍关注。2016年4月20日，由中国人民大学民商事法律科学研究中心、北京市消费者权益保护法学会联合主办的“住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研究研讨会”在中国人民大学法学院明德法学楼圆满召开。来自中国人民大学、北京大学、清华大学、中国政法大学、中国社会科学院、北京航空航天大学、北京师范大学、william威廉亚洲官方、中央民族大学等多家高校的教授学者，来自全国人大常委会法工委的专家领导参加了本次论坛。我校不动产法研究所所长、北京市法学会不动产法研究会副会长兼秘书长尹飞教授出席会议并详细阐述了自己的观点。
就此问题，尹飞教授还先后接受了新华社、中国国际广播电台、《检察日报》、《第一财经日报》、《东方早报》以及澎湃新闻等媒体的采访。尹飞教授认为，《物权法》149条对于所谓自动续期的规定有特定的内涵，它只是针对我们过去的需要申请、需要重新签订合同做法所进行的纠正，恐怕不能说自动续期就是自动的无条件延期。此外，《物权法》只是言明“自动续期”，但对于《物权法》立法过程中即有争论的续期是否再缴出让金、续期期限多少，则没有明确规定。目前已经出现的续期问题，成因十分复杂；实践中对于土地期限的理解也不一致，操作中对于土地面积分摊也有多种做法。无论全国人大常委会将《物权法》第149条的“自动续期”解释为有偿还是无偿、如果有偿的话续期多久，都是道理的，但都可能面临是否公平的问题。据此，尹飞认为，应当将建设用地使用权续期问题与房产税结合起来考虑。对于出让取得的建设用地使用权尤其是招拍挂方式取得的建设用地使用权，其出让金中已经包含了房产税的因素，不宜征收房产税。而对于已经到期的建设用地使用权以及集体建设用地上建造、符合城乡规划而且安全上又没有任何问题的房屋，都可以考虑尽快完成立法，通过征收房产税解决问题。新浪、网易、搜狐等各大网站转发了尹飞教授的相关观点。
【中央广播电台】温州住宅土地使用权续期传需数十万专家解答到期后怎么办
（原文链接http://m.cnr.cn/news/20160420/t20160420_521922631.html）
央广网北京4月20日消息（记者侯艳）据中国之声《新闻纵横》报道，近日，有媒体报道，温州出现了“20年住宅用地使用权年限到期侯可能要花几十万元延期”的新闻。尽管温州市国土局表示，“收取几十万元出让金才能续期”的说法是对信息的误读，但是这条新闻还是在持续发酵，引发广泛讨论。
按照现有规定，我国居住用地的最高使用年限是70年，那么，提前到期的土地该怎么办？那些具有70年使用期的土地到期后又该怎么办？带着公众的种种疑问，记者采访了多位曾经参与《物权法》起草或是征求意见的专家。
疑问一：为什么住宅建设用地使用权有20年、30年、50年、70年等不同的年限？
我国土地使用权的有偿、有期限使用，始于1988年，早先的使用年限从20年到70年不等，1990年，国务院出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定居住用地最高使用年限为70年。
这次引起风波的温州20年到期土地，就是上世纪90年代在土地出让政策开始执行时，当地将土地使用权按20年到70年分档，由受让方自行选择，年限越长价钱越高。
此外，也有一些其它的特殊情况，william威廉亚洲官方不动产法研究所所长尹飞教授介绍，一个是改革开放先行先试，另一类是有些开发商是恶意的。
2007年颁布的物权法，是这一领域最为重要的立法，除了明确私人对其合法的房屋享有所有权，还突破性地规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”
疑问二：《物权法》中规定的“自动续期”到底是什么含义？
中国社会科学院法学研究所研究员孙宪忠当年参与物权法立法讨论时曾积极主张对住宅建设用地的使用权应无条件延期，法律最终写为“自动续期”，孙教授认为“自动”二字包含了不再缴费的意思。自动续期最关键的是自动，自动的含义一是不得收取费用，二是不得再办理不动产登记的手续。
但是尹飞教授认为，“自动”是指无需申请，并不代表不需缴费。“自动续期”是相对于过去的规定而言的，过去规定是“申请续期”，如果没有申请或是申请了没有批，就会连房带地都收回去。《物权法》考虑到维护物权，维护社会秩序的稳定，有恒产者有恒心，所以对住宅规定了“自动续期”。所以是针对“申请续期”而言的，并不好说是无条件的。尤其是在《物权法》起草中，对条文有争议，一是要不要再交出让金，二是到底续多少年也有争议。
中国人民大学民商事法律科学研究中心主任杨立新教授也认为“自动续期”的含义并不明确。最早的《物权法》草案规定，住宅建设用地使用权的期间是70年。这造成了一种不安，人民担心到期后房子没地方放了，对未来感到恐惧，有很多疑问。立法机关进行了深入讨论，觉得这个问题不解决不行，《物权法》就规定到期后“自动续期”，但是要不要交费，续期多长时间都没有确定。
看来此处专家的理解已经出现分歧。假设住宅用地续期还需要缴纳土地出让金。
疑问三：土地使用期限不到70年的是否需要补齐与70年土地使用权期间的出让金差价？
杨立新教授认为，应当补齐差额，否则政府的利益会受损，对其他已经缴纳70年出让金的业主也不公平。不足70年当时交的出让金和70年是有差别的，应该补上差额，延期到70年。
其实在温州之前，青岛、深圳等地已经出现过住宅用地使用权到期的先例，各地在计算续期的土地出让金时标准不一，由于价钱并不离谱，双方也都认可，所以并没有引起舆论的关注。但是william威廉亚洲官方不动产法研究所所长尹飞教授认为，各地的实践都存在弊端。
从现在的做法看，深圳、青岛等对出让金的缴纳都是按照每套房屋来折算的，计算出让金，我理解有一系列的弊端。最要命的是一个小区甚至一栋楼不同的房屋土地期限是不一致的，很多地方是可以选择的。比如温州这次的事件，按照《物权法》和司法解释，一个小区建筑区划内业主对建设用地使用权享有共有权，结果落到每个业主身上使用期限不一样，这显然是不合适的。另外一个问题是续期的期限到底是多久。
疑问四，绝大多数使用年限为70年的住宅用地到期后该怎么办？
首先，续多久是个问题。尹飞教授说，有的人说续到房子塌，这会导致什么后果？他就不停的加固，最后都成破房子，这也是有问题的。如果再续70年，再过30年房子不行了，那怎么办？
其次，怎么续也是问题。杨立新教授说，到70年后，最好是不收费，变成永久性的，如果一定要缴费的话，把费改成税，就交税金，这是一个建议。
尹飞教授则建议，把现在正在酝酿的房产税加在到期土地的房产上。
实际上按照现在的价格形成机制，出让金是包含了房产税的内容。所以干脆通过房产税，对已经过期限的土地房产征收。
《检察日报》尹飞：住宅建设用地使用权续期：不宜收费，而应征税
（原载《检察日报》2016年4月27日，http://newspaper.jcrb.com/2016/20160427/20160427_005/20160427_005_2.htm，发表时有删节。）
近日来，住宅建设用地使用权续期问题引发了全社会的普遍关注。温州、青岛、深圳等地纷纷出现住宅建设用地使用权期限届满的情况，各地国土部门也通过补交出让金进行续期等方式加以应对。但也有专家学者对是否应当缴费、续期多久等提出了不同意见。
建设用地使用权期限问题的根源在于我国法律对土地和房屋关系的构造，二者均被视为独立的不动产，但房屋所有权可以为私人所有，而土地则采公有制，私人只能享有建设用地使用权。这样就导致没有期限的房屋所有权与受到期限限制的建设用地使用权之间的矛盾。为了解决这一问题，上世纪九十年代中期的《城市房地产管理法》要求土地权利期限届满前权利人应当申请续期，未申请或者申请未被批准的，土地乃至房屋将被无偿收回。即便得到批准，也要重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。这一做法用于工业商业用地，或有能够适应城市发展、规划变迁之利，但用于民众安身立命之本的住宅，显然损及私人房屋所有权，不利于社会秩序的稳定，有悖“保护物权、有恒产者有恒心”的立法指导思想。此外，如果要求对住宅申请续期，则一个小区土地期限同时届满，数千户过来办理手续，过大的工作量恐怕也是相关主管部门无法承担的。有鉴于此，2007年《物权法》改变了《城市房地产管理法》的做法，第149条明确规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”目前的争议，也正是对这一条理解上的分歧。
因此，从立法目的和制度背景来看，显然《物权法》149条对于所谓自动续期的规定有特定的内涵，它只是针对我们过去的需要申请、需要重新签订合同做法所进行的纠正，恐怕不能说自动续期就是自动的无条件延期。此外，《物权法》只是言明“自动续期”，但对于《物权法》立法过程中即有争论的续期是否再缴出让金、续期期限多少，则没有明确规定。这主要是考虑到我国商品房建设始于上世纪八十年代后期，大规模的土地出让则始于九十年代中后期，距离期限届满还很久，故而立法者审慎地搁置了争议。
面对目前已经出现的续期问题，我们应当正视问题的复杂性。这种复杂性首先体现在，建设用地使用权期限尤其是低于最长法定期间的情形，成因十分复杂。此次温州等地反映出来的并不是常态化的、70年期限届满的问题，而是权利期限只有20年的土地使用权到期问题。实际上在起草《物权法》的时候，实践中已经出现了到期的问题，例如山东某地土地出让期限是5年，等业主入住时期限已经届满了。因此，当我们讨论土地续期问题的时候，尤其是面对目前反映出来的20年、十几年这些期限的时候，应该考虑到其成因。一种原因是当时刚刚开始有偿用地的改革。改革试点过程中将土地使用权期限规定得过短。另外一种恐怕就是开发商和地方政府恶意打“擦边球”，毕竟法律只是规定了最长期限，但是没有限定最短期限。
实践中的复杂性还体现在土地出让制度中，《物权法》中区分了住宅建设用地、非住宅建设用地，按照个人的理解，《物权法》是以土地用途进行的区分，也就是说，一宗住宅用地上，无论房屋是住宅还是经营性用房，都应当自动续期；而一宗综合用地上，即便房屋用途是住宅，也只能按照土地的用途申请续期。但实践中不少地方实际上是按照房屋的规划用途来考虑土地期限。这就导致一个小区、一个建筑区划、一宗土地上，因为房屋用途不同，其对应的建设用地使用权期限可能分别是40年、50年、70年。在续期的过程中也可能会分别续20年、30年、50年。但是，按照最高法院建筑物区分所有权司法解释，对于建筑区划内的建设用地使用权，原则上是全体业主共有。所以，实践中就把业主对建设用地使用权的共有权人为地变得不一致。
实践中的复杂性还体现在其他方面，例如，讨论续期费用的计算，前提是确定建设用地使用权的面积。但在实践中，区分建筑物业主对建设用地使用权的持有份或者俗称的“小土地证”，其计算规则是不一样的。就区分建筑物而言，从司法解释来看，应当是全体业主对整宗土地的建设用地使用权进行分摊，但实践中，基本上都是按楼分摊。但有些地方是对应每栋楼的占地面积；也有地方是楼座占地长宽各加一米来计算。
总的来说，无论是我们土地出让实践，还是房地产的交易管理实践，还是我们的续期实践，其中的问题是十分复杂的。无论全国人大常委会将《物权法》第149条的“自动续期”解释为有偿还是无偿、如果有偿的话续期多久，都是道理的，但都可能面临是否公平的问题。
面对纷繁芜杂的现实，我认为，对于建设用地使用权到期的房屋的建设用地使用权续期问题，最公平合理也是最简洁有效的做法就是征收房产税。近年来关于房产税的讨论很多，也有学者积极主张征收房产税。但其之所以千呼万唤不出来，有一个问题是绕不过去的，就是过高的房价或者说过高的地价。虽然从理论上讲，土地使用权出让金与房产税截然不同，但二者之间的联系也是十分密切的。尤其在2004年“8·31”大限之后，经营性土地出让都是通过招拍挂来完成的，从而形成了完全市场化的土地价格。作为一个理性的开发商拿地时，其报价的基础是将来购房者能够接受的房价。举例而言，在没有房产税的情况下，可能合理的购房人愿意出一平米十万购房，但是如果每年要征收2%的房产税的话，可能合理的购房人只会出两万一平米。这种情况下，我们不能否认出让金实际上包含了房产税在内，所以说，这种情况下再去征收房产税显然是不公平的。但是对于这种期限届满尤其是规定了远低于法定最长期限的房产，一步到位直接征收房产税可能是最好的选择。
这种做法其利在于：一是避免了有些学者主张的自动无偿永久续期可能带来的国家土地所有权无法体现的问题。二是避免了房屋所有权无期限和土地使用权有期限的矛盾。土地到期，通过缴纳房产税权利人可以继续享有建设用地使用权。在房屋老旧时，也完全可以申请重建。三是一并解决了续期续多久的问题。对于续期应当续多久、可以续几次，《物权法》立法过程中就存在争论。但一方面，各地、各处、各时期房屋的设计寿命、实际使用寿命不一，无论确定什么样的续期期限可能都无法适应实践中的要求。另一方面，如果完全以房屋寿命来确定土地使用权期限，可能浪费土地资源。对此，实践中已经提供了典型的例证，农村集体土地不可以转让，但是房屋可以继承。房屋只要不塌继承人就可以继续享有所有权，房子坍塌，则房屋所有权消灭，集体就要收回土地。故而经常存在已经脱离集体经济组织成员身份的继承人为了避免丧失房屋所有权而不停加盖或加固的情形。这种局面显然有悖物尽其用的法理。四是避免了可能造成的社会不公。因为如果按照有些学者的主张，允许超短期限土地使用权无限无偿续期，显然对其他支付了七十年出让金的权利人是不公平的。五是解决了如果续期收费，权利人拒不缴纳的问题。因为法律对欠税有比较全面的惩治措施，而对于权利人拒不缴纳出让金，目前还没有比较有效的治理措施。而且，这一思路可以进一步拓展。如对于小产权房，对于集体建设用地上建造、符合城乡规划而且安全上又没有任何问题的房屋，也可以采用这种思路。这就是说，无需再进行征收、补交出让金，而是通过房产税解决问题。当然，基于税收法定原则，我建议针对这种到期土地及其上住宅，尽快先行启动房产税立法。
还应当指出的是，对于因地方性法规的限制造成的土地期限过短的情形，目前深圳市允许其自动续期到70年。这种做法地方政府单方主动放弃土地收益的善意之举是值得称道的。但是，考虑到土地所有权国家所有即全民所有的性质，这一举措由全国人大至少是当地人大作出，可能更符合法理。
